Entre a norma e a efetividade
Por Doris de Miranda Coutinho*
A série interminável de escândalos envolvendo dinheiro e agentes públicos que parece ter integrado a dura rotina dos brasileiros, desafia a jovem democracia do país e põe em cheque a relação de confiança existente entre os cidadãos e o Estado. Correndo à frente nessa ruína de descrença estão as instituições responsáveis pelo controle e fiscalização da administração pública, estigmatizadas pela aparente inépcia em investigar, descobrir, inibir e sancionar a corrupção gigantesca disseminada sistemicamente.
Das instituições incumbidas dessa função, os Tribunais de Contas talvez sejam as que apresentam credibilidade mais periclitante, possivelmente em função da sintonia entre a natureza da fiscalização que exerce (financeira, orçamentária, patrimonial, operacional e contábil) e a raiz de boa parte dos casos de desvio e desperdício de dinheiro público. A fiabilidade desses órgãos de controle externo fica ainda mais comprometida à medida que eclode o envolvimento de seus próprios membros nos escândalos.
Mas as Cortes de Contas não rolaram à ribanceira da descredibilidade por deliberação própria. O exercício das várias e relevantes competências que a Constituição de 1988 lhes atribuiu tem se deparado com entraves que obstam, ou, no mínimo, dificultam o alcance de um nível satisfatório de efetividade na missão de controlar.
Esses embaraços que impedem os tribunais de fazer a ponte entre a letra da norma e a efetividade de sua missão constitucional são de ordem distintas: ora políticas, ora jurídicas, ou, ainda, normativas, envolvendo a segurança jurídica de sua atuação.
Sob o aspecto político, nota-se a ausência de vontade para rediscutir a forma de composição das Cortes de Contas, de modo a valorizar o aspecto técnico das nomeações, evitando insinuações desdenhosas que apequenam a instituição. De igual modo, não obstante as várias propostas de emenda constitucional com este teor que tramitam no Congresso Nacional, não se vê qualquer movimentação parlamentar no andamento dos projetos de criação do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC), destinado a colocar o controle sob controle. Tal conselho, aliás, já deveria ter sido erigido na ocasião do nascimento de seus equivalentes no âmbito do Poder Judiciário (CNJ) e do Ministério Público (CNMP) pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004. Isso, certamente teria substancial importância na promoção de confiabilidade aos Tribunais de Contas, ao realizar a supervisão correcional administrativa, financeira e disciplinar, impulsionando melhorias no seu desempenho e funcionando como uma unidade de entrega (delivery-unit) dos resultados do controle externo nacional.
No plano jurídico, percebe-se uma indisposição do Poder Judiciário em valorizar, fortalecer e preservar as decisões dos Tribunais de Contas, que apesar de firmadas como título executivo pela Constituição Federal (o único título executivo constitucional), são fácil e constantemente suspensas judicialmente, o que dificulta a sua exequibilidade, justificando os níveis baixíssimos de recolhimento dos valores referentes a ressarcimentos e multas aplicados nos seus acórdãos condenatórios. Há que se ter em conta, ainda, que esses títulos não são executáveis pelos próprios Tribunais de Contas, e a legitimidade para cobrança deles em juízo também não lhes cabe, mas sim às advocacias públicas.
Essa indisposição também transparece na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Recentemente, a Corte Suprema decidiu retirar dos Tribunais de Contas a competência para julgar as denominadas contas de gestão dos prefeitos municipais (contas que se referem à ordenação concreta de despesas), fulminando a possibilidade de que, a partir da rejeição das contas pelo tribunal, resulte a inelegibilidade destes gestores, como aliás dispõe claramente a Lei das Inelegibilidades, com a alteração trazida pela Lei da Ficha Limpa. Entendimento que afeta não só a instituição, mas a própria cidadania, que perde o controle sobre vários gestores “fich
Finalmente, quanto à segurança jurídica, a atuação dos Tribunais de Contas nos 27 Estados tropeça em uma imprevisibilidade tremenda, tendo em vista a diversidade normativa sobre o processo de contas. A uniformização legislativa urge!
Nesse enredo triste de um país dominado pelo cupim que carrega o esforço diário do brasileiro para o bolso de burocratas mal-intencionados, o controle externo não pode ser visto como inepto. Há que se confiar no controle. Se ele não servisse para melhorar a gestão e as condições da sociedade, seria expressão de um poder vazio. O que deve mover cada cidadão à fiscalização do que é público, não obstante as frustrações, é a certeza de que o controle não é apenas uma ação de domínio fútil, mas serve também à Justiça, para combater a prepotência do impune e a mortificar o ímpeto da corrupção.
*Doris de Miranda Coutinho é conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, doutoranda em direito constitucional da Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA), mestranda em prestação jurisdicional e direitos humanos pela Escola Superior da Magistratura Tocantinense (UFT), especialista em política e estratégia e em gestão pública com ênfase em controle externo.
