Consensos, dissensos e o futuro dos Tribunais de Contas

Por Doris Coutinho*

“Se fossemos governados por anjos, seriam desnecessários controle internos ou externos sobre o governo”. Ao consignar essa afirmação nos panfletários artigos federalistas de 1778, James Madison, imaginando o impossível, pretendeu constatar o óbvio: justamente por sermos governados por homens, amálgama de vícios e virtudes, o controle é indispensável. Desde então, a democracia moderna adota a necessidade de controle externo sobre a administração como um de seus consensos mais elementares.

Inobstante a infraestrutura de vigilância externa desenhada pela Constituição Federal de 1988, a partir dos Tribunais de Contas, tenha (sim) evoluído nos últimos 29 anos em relação a períodos anteriores, os acontecimentos recentes envolvendo vários de seus membros ajudaram a cimentar o que já constituía um quase-consenso: apesar da evolução, o arquétipo atual das Cortes de Contas é insatisfatório e oportuniza influências aleatórias, num processo que envolve algo que não admite pouco rigor – o dinheiro público.

Remover do caminho as barreiras que impedem que estes órgãos atinjam o padrão de qualidade que delas se espera é parte de um fortalecimento institucional que deve (ou deveria) ser constante. Os Tribunais de Contas inserem-se neste contexto e devem aderir à mudança.

Mas o consenso quanto à reforma não seria legítimo se fosse unilateral quanto às formas de desenvolver essa transformação. O “o quê” e “como” mudar precisam ser debatidos. O consenso formado alheio ao dissenso é sujeição e não acordo; monólogo e não diálogo.

Um ponto em específico merece maior reflexão na PEC nº 329/2013, que passou a centralizar e simbolizar o projeto de futuro dos Tribunais de Contas no Brasil: a sujeição das cortes de contas ao controle funcional do Conselho Nacional de Justiça.

Apesar dos argumentos que já foram expostos, entendo que a medida é inconveniente, do ponto de vista prático, e inconstitucional, numa ótica jurídica, sem embargo do peso dos nomes daqueles que pensam o contrário.

Numa perspectiva prática, carece o Conselho Nacional de Justiça da expertise necessária para lidar com a atividade fiscalizatória orçamentária, operacional, contábil, financeira e patrimonial realizada pelos Tribunais de Contas.

Como se observa da leitura do art. 103-B da Constituição, o conselho é composto em sua maioria por magistrados e membros do Ministério Público que atuam no Poder Judiciário. Essas autoridades, embora detenham inquestionável conhecimento jurídico, possuem experiência em áreas específicas do direito, dentre as quais não se inclui o exame e julgamento de contas públicas, atribuição apriorística dos órgãos de controle externo. Sequer nos casos em que as decisões dos Tribunais de Contas são questionadas em juízo, os magistrados se aprofundam sobre balanços, registros contábeis ou no mérito das contas. Circunscrevem-se aos aspectos de legalidade do julgado.

E a experiência funcional aqui, seguramente, é relevante. Seria um grande desperdício imaginar que um conselho cuja tarefa fosse controlar o controlador, se limitaria a aspectos disciplinares e correicionais, descuidando de tantas outras questões que distanciam os Tribunais de Contas da efetividade tão almejada, e que poderiam ser resolvidas a partir desse conselho. O CNJ não está restrito a isso em relação ao Poder Judiciário, tampouco o CNMP quanto ao Ministério Público. Por que então estaria no tocante às Cortes de Contas, que gozam de semelhante autonomia e relevância democrática?

Embora a parte ética, hoje, tenha mais realce, é igualmente relevante que o conselho estabeleça diretrizes estratégicas unificadas para as instituições de controle, de modo a contribuir para a padronização dos procedimentos no plano nacional; que avalie o desempenho do controle externo, a partir de indicadores de performance dos tribunais; que emita relatórios, elabore recomendações, dentre outras tantas competências que lhes são afeitas e exercidas no âmbito do Judiciário, mas que, para se replicar na esfera dos tribunais de contas, inegavelmente dependem da aludida expertise.

Do ponto de vista jurídico, a medida é destituída de legitimidade constitucional, pois viola a autonomia dos poderes. O sistema de controle recíprocos, utilizado como fundamento para a proposta, embora implique em interpenetrações entre os poderes clássicos, não chegaria ao ponto de permitir que uma instituição constitucionalmente autônoma, não pertencente ao Poder Judiciário, Legislativo ou Executivo, fosse submetida ao controle disciplinar por um órgão interno administrativo da estrutura de qualquer um deles. Inexistência de independência absoluta não é sinônimo de independência alguma e, por isso, a separação dos poderes consta do rol de cláusulas pétreas, e as Emendas Constitucionais se sujeitam a elas.

O Conselho Nacional de Justiça não dispõe, constitucionalmente, de atribuição para decidir sobre situações que alcancem órgãos vinculados a outros poderes ou funções independentes de estado. Se assim não fosse, os membros do Ministério Público estariam, de igual modo, submetidos a ele, já que também atuam no âmbito da justiça. Mas tal como o MP, os Tribunais de Contas são estranhos ao âmbito de competência institucional daquele órgão interno de controle administrativo do Judiciário, pois não pertencem à estrutura deste poder, fato indispensável para provocar a atuação do conselho, conforme este mesmo já decidiu.

Concluir de maneira diversa comprometeria a própria independência dos órgãos de fiscalização, no exercício de sua função constitucional de vigilância. Só o consenso debatido livrará o Tribunal de Contas de um futuro do pretérito.

*Conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. Doutoranda em Direito Constitucional na Universidade de Buenos Aires e mestranda em direitos humanos e prestação jurisdicional pela UFT. Especialista em Política e Estratégia e em Gestão Pública com ênfase em controle externo. Membro honorário do Instituto dos Advogados Brasileiros.TCE-RS